2024 행시 2차 지방행정론 3번 해설

1) 로즈(Rhodes)의 권력의존모형과 사례

로즈는 중앙–지방 관계를 일방적 통제 관계로 보지 않고, 양측이 각자 필요한 자원을 상대방에게 의존하는 상호의존 관계로 설명했습니다. 주요 명제는 다음과 같습니다.

• 모든 조직은 다른 조직의 자원에 의존합니다.
• 목표를 달성하기 위해 조직들은 자원을 교환해야 하며, 관계는 협상과 거래로 이뤄집니다.
• 상호작용은 '게임의 규칙'(법·관행) 안에서 이뤄지고, 조직 내부의 지배적 연합이 어떤 자원을 어떻게 활용할지 전략을 선택합니다.
• 자원의 보유 정도와 활용 전략에 따라 각 조직의 상대적 재량이 결정됩니다.

자원은 법적 자원(법령 제정권, 권한 배분), 재정적 자원(교부세·보조금, 과세권), 정치적 자원(선거를 통한 정당성), 조직적 자원(인력·집행 조직), 정보적 자원(현장 정보와 전문성)으로 구분됩니다. 중앙정부는 법적·재정적 자원에서 우위에 있지만, 정책을 실제로 집행할 조직과 현장 정보, 주민 직선에 따른 정치적 정당성은 지방자치단체가 갖고 있습니다. 따라서 중앙이 형식적으로 우월하더라도 실제 관계는 협상적입니다. 이는 지방을 중앙의 집행 대리인으로 보는 대리인 모형이나, 대등한 독립 관계로 보는 동반자 모형과 다른 중간적 시각입니다.

사례. 감염병 대응에서 중앙정부는 방역 기준을 정하는 법적 권한과 재원을 갖고 있지만, 역학조사·선별진료·격리 지원은 지방자치단체의 보건 조직과 현장 정보 없이는 이뤄질 수 없습니다. 이 때문에 방역 조치의 강도나 비용 분담은 중앙과 지방의 협의로 조정되었습니다. 또 기초연금·아동수당 같은 국고보조사업에서 중앙은 보조율로 재정 자원을 행사하고, 지방은 집행 조직과 정치적 반발(지방비 부담 문제 제기)을 자원으로 활용하여 분담 비율을 협상합니다.

2) 중앙지방협력회의의 특징 — 행정협의조정위원회와의 비교

중앙지방협력회의는 지방자치법에 근거하고 중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률로 구체화되어 2022년부터 운영되고 있습니다. 대통령이 의장, 국무총리와 시·도지사협의체 대표가 공동 부의장을 맡고, 관계 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 지방4대 협의체(시·도지사, 시·도의회 의장, 시·군·구청장, 시·군·구의회 의장) 대표 등이 참여합니다. 국가와 지방자치단체 간 협력, 권한·사무·재원의 배분, 지역 간 균형발전, 지방자치단체의 재정·세제에 영향을 미치는 국가 정책 등을 심의합니다. 국가와 지방자치단체는 심의 결과를 존중하고 성실히 이행하도록 노력해야 하며, 이행하기 어려우면 그 사유를 협력회의에 보고해야 합니다.

행정협의조정위원회는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사무를 처리하면서 의견을 달리하는 경우 이를 협의·조정하기 위해 국무총리 소속으로 둡니다. 위원장을 포함한 13명 이내로 구성되며(지방자치법 제187조 제2항), 기획재정부장관·행정안전부장관·국무조정실장·법제처장의 당연직 위원(2026년 정부조직 개편 후에는 재정경제부장관·행정안전부장관·기획예산처장관·국무조정실장·법제처장), 안건과 관련된 중앙행정기관의 장과 시·도지사 중 지명된 위원, 지방자치에 학식과 경험이 있는 위촉위원으로 이뤄집니다. 신청을 받아 협의·조정 사항을 결정하면 당사자는 그 결정을 이행해야 합니다.

즉 중앙지방협력회의는 지방을 국정의 동반자로 참여시키는 정책 협의 플랫폼이고, 행정협의조정위원회는 갈등이 생긴 뒤 이를 해결하는 분쟁 조정 장치입니다. 다만 협력회의는 결과의 구속력이 약하고 안건이 중앙 주도로 설정될 수 있으며, 행정협의조정위원회는 신청 실적이 적어 활용도가 낮다는 한계가 지적됩니다. 협력회의의 안건 발굴과 이행 점검을 강화하고, 조정위원회의 중립성과 지방 참여를 넓혀 두 기구가 사전 협력과 사후 조정을 분담하도록 운영하는 것이 바람직합니다.